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试论中国政法体制改革
 添加日期: 2009-2-16

韩龙明

前言
  作为一名国家律师从事十余年的法律研究与实践,即使对国家的政治体制不如数家珍,那也是了然于胸。司法部与中华律师协会倡导律师参政议政,即使不倡导那也是公民的权利。本律师响应司法部号召并以实际行动行使宪法规定的公民参政议政的权利。在党的十七大提出加快政治体制改革的背景下,笔者对加快政法体制改革献言献策,以期推动加快政法体制改革,对国家政通人和,民富国强有所裨益。有好的法律、政策,还得有好的方式、方法去贯彻执行,否则没有任何意义。我们党十一届三中全会以后的法律、政策是好的,但是国家法律、党的政策不是花瓶摆设,中看不中用,束之高阁,敬畏而远之,不是纸上谈兵,夸夸其谈,而是要贯彻执行,要付诸于社会实践中去,去指导我们伟大的社会实践,推动我国各方面又好又快的发展。但贯彻的怎样呢?我看不尽人意,有的地方政府等机关对党纪、国法、政令视若罔闻,为地方一己私利,不贯彻,不执行,走形式,走过场,甚至违法乱纪,祸国殃民。这样例证笔者不用一一而足,从历史至今的党政机关的人员被绳之以法的贪官污吏比比皆是,甚至儿童都耳熟能详。那问题出在哪呢?我看是我们的政治体制、机制出现了瑕疵。没有科学的高效的制约的法治的政治体制是其症结所在,加快我国政治体制改革的力度,推动经济体制改革发展是我国面临的紧迫问题,我们不是危言耸听,只有政通人和我国才能又好又快的发展。
[摘 要]政治体制改革是个重要的论题,党的十七大提出加强政治体制改革,但是为了党和国家的富强、民主、法治、人权,笔者与时俱进、斗胆地提出政治体制(政法体制)改革创新方案,以求国家政治机关在先进科学的政治体制(政法体制)下公正、高效地运转,保护国家与人民利益,促进中国经济又好又快地发展,推动中国快速步入世界民族强国之林。

[关键词]政治体制;政法体制;改革
  一、政法体制改革的必要性
  “春江水暖鸭先知”。作为共和国的一名律师,看到中国经济体制改革的力度之深、之广,纵横交叉的改革取得了举世瞩目的成就,取得了改革效益,这可以从中国GDP(国内生产总值)每年持续、平稳增长的百分点就可以看出。这与中国奉行“以经济建设为中心”的党的政策和“坚持改革、开放,坚持四项基本原则”的宪政方针分不开。
  经济问题“以经济建设为中心”的党的政策在宪法总纲第6-18条用了很大篇幅体现得很充分,而政治问题在宪法总纲第1-5条用较小的篇幅规定得笼统、不科学、不完善,其基本政治制度不具体、不科学,特别是基本政治制度(政法制度)与根本经济制度形成鲜明的对比。可见,党中央需要对基本政治制度(政法制度)的建立、完善是迫在眉睫。只有这样才能两手抓两手都能硬;只有这样才能巩固党的执政根基;只有这样才能政通人和;只有这样才能更好、更快、更稳地推动经济体制改革发展,增强国家的综合国力,才能把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义宪政国家。
  因为从现代中国的国情、历史看,特别从党的十一届三中全会以来中国的经济、政治体制改革都取得有目共睹的成就。但是就两者的比较而言,经济发展的突飞猛进,这是好现象。中国需要再接再厉,这是无可厚非,需要国人的更大支持、努力,但是党中央下达各种政策文件没有法律约束力,甚至宪法总纲仅有那5条概括规定,大部分是口号式条款,不具体、不规范、权责不明,无法操作、实施,没有强制效力。
  虽然有的地方经济强大起来了,甚至是在违反党中央政策、国家法律、法规的情况下经济才发展起来的,甚至有的地方党政机关钻政治的空子,钻国家法律、法规不健全的空子,以党中央“以经济建设为中心”的政策为幌子,发展黑色、灰色经济,对党中央的方针、政策,对国家法律、法规置之不理,有令不行、屡禁不止,这是公然与党中央对抗。党中央对这种情况没有有效的制止、控制地方政法机关的违反党纪国法的方法。有些地方政法机关口头喊口号服从党中央的领导,实际上这些地方政法机关为了地方一己私利,抗拒党中央领导的对策,大行其道。党中央对地方这样的政法机关几乎处于失控的局势。有的地方政法官员有恃无恐地说山高皇帝远,能耐我何。党中央对这种情况不知情,这些地方政法机关土霸王掌握着地方政法机关的人、财、物,握有实权,干着违反党纪国法的事,鱼肉百姓,祸国殃民。万一东窗事发,就把责任推给党与国家。
  为什么有的地方政法机关对党与国家的党纪国法不执行、不遵守,甚至违反党纪国法?这与地方政法机关人、财、物归地方党委、政府领导有直接关系。虽然县级以上的法院、检察院法律规定不是地方政法机关,是独立审判、检察的国家机关,但实际上县级以上法院、检察院没有完全独立的审判权、检察权,它们受县级以上的同级党委领导,并受到地方党委、政府在组织、人事、财政上的制约,地方党委专设政法委这一机构统一对公、检、法、司党组进行领导。即使清政廉洁的法官、检察官信仰法律,但当面对这样地方党委、政府的违法干涉,甚至利用手中的实权操纵法院、检察院的法官、检察官的审判权、检察权,法官、检察官不接受这样的地方党委、政府的操纵,面临的后果不是被这样的地方党委、政府在组织上、人事上调离法院、检察院,就是在财政上不给法院、检察院拨办案经费。面对上述种种风险,法官、检察官被迫不得已而为之,委屈求全,被迫违法办案。随时间的推移,中国目前的基本政治(政法)体制的弊端暴露无疑。在司法方面体现法院被迫不依法审判、检察院不依法监督。在这种有弊端的旧政法体制作用下被有的地方党委、政府的恶意利用,县一级以上的法院、检察院也无能为力。不但不能独立依法办案,有效制约地方党政机关,反而受人驱使,违心求全,这种情况是县级以上的法官、法院、检察官、检察院没有办法的办法。这样,随着势态的发展,法院、检察院不依法办案越来越多,集腋成裘,最终造成司法不为民,司法不公的顽症成为全国人大会议、新闻媒体的热门话题,严重影响了党和国家在人民、在国际上的形象。最高人民法院在全国人民代表大会会议上面对代表的质询时,为之尴尬。为了解决司法不公与久拖不决的问题,最高人民法院提出了“公正与效率”是人民法院的永恒主题。最高人民法院于1999年10月20日颁布了《人民法院五年改革纲要》重申“对1988年以来在一些地区试行的地方法院领导班子成员以上级人民法院党组为主管理,地方党委协助管理的做法进行总结,肯定试点取得的成果,认真研究试点中存在的问题,提出解决的办法”[1]。该纲要提出了法院司法改革的总体规划与近期目标。目前,纲要确定的39项改革任务得以实施。
  二、政法体制改革的路径
  从中国的历史、国情出发必须在中国共产党领导下以党国利益而不是地方利益为基准,建议中央党委成立政治体制改革中心,统一推进我国政法体制改革的进程。党中央领导政治体制改革,它也必然领导政法体制(司法体制、司法行政体制、公安体制)的改革,在党中央领导下政府(司法行政、公安机关)、司法(法院、检察院)国家机关的权力应根据党国、人民的利益,重新整合、优化配置,高效运行、协调、制约、完善。这需要从党国、人民的利益、安危出发,由党中央推动基本政治体制(政法体制)改革才能取得实效。这方面可以借鉴2008年中央政府大部制改革的经验。
  笔者认为根据党的十六大提出的“推进司法体制改革”、“完善司法机关的机构设置”、“职权划分和管理制度”及党的十七大关于政治体制改革的相关规定,把地方法院、检察院、公安机关、司法行政机关脱离地方党政领导,由中央党政直接或垂直领导,不受地方党政的干预,笔者具体提出三套操作方案,仅供参考:
  一是中央司法行政机关收编地方各级司法行政机关人、财、物,对地方各级司法行政机关实行垂直管理,同时最高人民法院、最高人民检察院人、财、物归口中央司法行政机关(司法部)管理,地方各级人民法院、人民检察院的人、财、物归口地方各级司法行政机关管理。法院、检察院只分别负责审判、检察工作。如泰国司法部管辖法庭、法官、法院行政工作,法院只负责审判案件[2]。
  二是政法机关作为国家政治机关(国家政治机关又叫国家机构,包括国家主席、全国人大、地方各级人大、国务院及地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院、人民检察院、中央军事委员会。)的重要组成部分,它不应该依附于地方党政机关,而应该从地方党政机关中解脱出来,可以从以下三个方面入手:
  (一)改善、加强党的领导。坚持党的领导,是我们政法体制改革中始终要坚持的一项基本原则。当前各级政法机关党组是处于同级党委领导下的党组,政法权即处于同级党委领导下的政法权,这就使国家的 政法权变成为地方的政法权,有可能产生的后果是,政法权充当地方利益的保护伞,因此应当变革这种现状,针对我国一般为四级政法机关的体制,可将下级政法机关的党组变更为由上一级政法机关党组指派,下一级政法机关党组只对上一级政法机关党组负责,最高政法机关党组对中央书记处、政治局负责,同时下级政法机关的行政长官、司法长官等需要由同级人大任命的人员,也应征得上一级政法机关党组同意,上一级政法机关党组应注意协调下一级人大的关系。上一级政法机关党组领导下一级政法机关党组,应明确为是党的基本路线、方针、政策、组织、思想的领导,而不是涉及具体业务案件的领导,对具体案件只能通过诉讼程序解决。
  (二)实行编制独立。应有中央书记处统筹科学制订一套编制职数,报告立法机关审议通过。各级政法机关根据所辖区的人口及其他情况确定所在政法机关的职数,而不应受地方党政权力所限。各级政法机关在允许的编制范围内的人员,地方各级党政机关无权随意调动或抽调人员从事其他与政法机关不相干的工作。从当前的实际情况看,政法机关的 编制进人,可由省级政法机关进行把关。
  (三)实行政法机关预算经费独立。目前,理论界已有以下几种方案提出:第一种,全国所有政法机关的经费由中央财政支付,预算编制由最高政法机关负责。预算草案送政府协调后(不得减少或推翻),直接由立法机关审议通过,由国务院和最高政法机关执行。第二种,全国政法机关的业务经费由中央财政支出,行政经费由地方财政支出。第三种,根据政法机关所承担的地方政法事务和中央政法事务的多少,确定预算比例,分别支付。无论采取何种方案,目的都是为了摆脱政法机关的财政供应体制不受地方党政控制。
  三是设中央一级政法委,统辖最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部。取消地方各级政法委,最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部的党政分别收编地方各级人民法院、人民检察院、司法行政机关、公安机关的人、财、物实行垂直、直接对口管理。
  这三套政法体制改革方案符合我国国情、传统,更符合中央集权制、权力制约权力、精简机构的原则。
  三、结束语
  综上所述,为了巩固、加强执政党的建设及地位,为了国家的长治久安,为了国家的繁荣昌盛,为了建设富强、民主、文明的法治国家。因此,笔者斗胆进言、献策。我们政法机关应自觉地、坚决地贯彻党的基本理论成果指导我们政法体制改革,党要求以人为本、尊重和保障人权,执政为民,立党为公,以科学发展观为统领,以“三个代表”、以“三个至上”为指引。我们党对眼下的政治体制(政法体制)的弊端对经济体制改革、发展、制约应予以重视,建议经济体制与政治体制改革并重,和谐发展,互动发展。时下是到了矫正的时候了。加强政治体制(政法体制)改革的力度,加强中央集权政治、民主政治、文明政治、宪政政治的步伐,使党纪国法在地方党政机关畅通无阻,从而使国家政通人和、繁荣昌盛。

参考文献:
[1]人民法院五年改革纲要[N].法制日报•今日周刊,1999-10-23.
[2]袁方,查伟.泰国考察见闻(J).中国律师,1993,(6):40.

(作者单位:黑龙江建文律师事务所)
附:韩龙明律师是黑龙江建文律师事务所执行主任律师,黑龙江省律师协会知识产权专业委员会副主任。电话:13945137205,网址:
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